關于地方融資平臺融資立法的思考
時間：2015-11-29 16:02:03 來源：姜海蛟轉 作者：
近兩年來，地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)融(rong)資(zi)(zi)平(ping)臺(tai)發(fa)展迅速，除中(zhong)央政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)建立各(ge)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)融(rong)資(zi)(zi)平(ping)臺(tai)公司外(wai)，各(ge)級(ji)省、市、縣級(ji)地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)也(ye)相繼成立了地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)融(rong)資(zi)(zi)平(ping)臺(tai)公司。地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)融(rong)資(zi)(zi)平(ping)臺(tai)的(de)(de)蓬勃發(fa)展在貫(guan)徹中(zhong)央和地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)決(jue)策意圖、落實刺(ci)激(ji)經濟計劃的(de)(de)同(tong)時，為(wei)籌措配套資(zi)(zi)金、組織(zhi)實施重大(da)項目發(fa)揮了重要的(de)(de)作用。為(wei)更好地(di)發(fa)展地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)融(rong)資(zi)(zi)平(ping)臺(tai)，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)部(bu)門應專門立法以完善地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)融(rong)資(zi)(zi)平(ping)臺(tai)。
一、以立法完善地方政府融資平臺的必要性
地方政府融資平臺其實并非新生事物，早在上世紀90年代初，我國各地方政府就已嘗試過這一模式，隨之各家商業銀行紛紛涉足，后因存在風險隱患在2006 年被監管部門叫停，直到2009年，由于中央政府推出了一系列的刺激計劃使得融資平臺又不斷地發展起來。然而，任何事物的發展都必須受到法律機制的保障，否則不僅自身利益受損，還會影響到其他經濟主體的權益。
1、明確政府的職責，維護政府的利益。不可否認，政府是市場經濟的參與者，對于保證經濟的平穩運轉有著重要的作用。然而，政府決不能成為市場經濟的完全決策者地方政府融資平臺，一旦如此，則違背市場經濟的原則，等于倒退回計劃經濟。在地方政府融資平臺這一媒介中政府應該做的是利用其特殊地地位和職能方便融資平臺順暢運轉，但并不意味著政府要完全掌控和運作融資平臺。根據新古典主義經濟學理論，政府干預有利于經濟的發展，但縱觀市場經濟發展立場，任何一個發達的資本市場運轉并不是完全由政府掌控，而應該是一個自由競爭的結果，政府的職責就是提供一個自由競爭的土壤。政府在放手融資平臺自由發展及為融資平臺提供便利這一分界點之間需要有相應的法律體制來明確其權責范圍，這就需要通過立法來實現。通過制定相應的法律法規能夠明確政府在地方融資平臺中的角色、職責、權利及義務等，這樣政府在執行自己的權利時就可以做到有法可依、有章可循。
2、保障金融市場秩序，維護金融機構的利益。有些地方政府特別是縣市級政府財力不足，用一筆資金來回轉，當作幾個平臺公司的注冊資金、幾個項目的資本金；有些地方政府挪用貸款，將通過融資平臺的關聯公司獲取的銀行貸款，挪來充作資本金；也有些地方政府給融資平臺注入沒有經濟收益的實物資產充當資本金，甚至把政府部門的辦公樓、城市公共設施等都注入到了這些公司來充當資本金，擴大公司的資產，而且連資產轉移和產權過戶手續也未辦理，只是名義上的劃轉。 如此一來，一旦融資平臺無法償還債務那么必將提高銀行的呆、壞賬，增加政府的負債。而對于我國而言，銀行在金融市場中又有著至關重要的作用，銀行一旦破產，整個金融體系的資金鏈就會斷裂，就會影響股市、債券、期貨、保險等金融市場的資金運轉，而虛擬經濟的紊亂又會進一步影響實體經濟的發展，那么刺激計劃的最終效果是使得經濟衰退，有悖初衷。因此，對于融資平臺運行的立法是對我國整個法律體系的補充和完善。我國金融體系本身并不發達，還存在許多的不足，通過對融資平臺的專項立法無異于是為了保證金融體系資金鏈的暢通，從而保障金融體系的健康運轉。
3、確保國計民生，維護居民的合法權益。地方政府融資平臺是指地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發、經營管理和對外融資活動，主要以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企（事）業法人機構。由此可見，地方政府融資平臺建立的初衷是為了更好地改善民生，提高居民的生活水平。但是由于目前并沒有相應的法律法規規定如果融資平臺破產或者政府破產這些公共基礎設施項目該由誰來兜底，居民的利益必將受到損害。另一方面地方政府融資平臺，由于融資平臺的貸款主要來自于銀行，而銀行的存款又來自于居民的存款，其實質是銀行的負債，因此，立法最終的目的是保障居民的合法權益不受損失。
二、我國地方政府融資平臺發展現狀
據銀監會的統計數據顯示：到去年6月末,全國各省、區、直轄市合計設立8221家平臺公司,其中縣級平臺高達4907家。[①]如此多的地方融資平臺的產生為刺激計劃的施行起到了一定的推動作用。然而，與此同時，一些潛在問題開始逐漸暴露。
（一）地方政府融資平臺規模過度膨脹，使其從“催化劑”轉變為“大包袱”。7月20日，銀監會召開的今年第三次經濟金融形勢通報會議上首次通報，商業銀行截至6月末的地方融資平臺貸款達7.66萬億元，認為目前存在嚴重償還風險的貸款，占比23%，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在 1.5萬億元。[②]此外，設立融資平臺的地方政府層級也越來越低。目前，除了中央政府、省、地市級政府設立融資平臺外，還有不少區縣級、集鎮、鄉村也設立了融資平臺，截至2009年底，地方政府融資平臺數量超過5000個，其中70%是縣一級，這些融資平臺的負債余額大約7萬億元左右，其中5萬億左右為銀行貸款[③]。對于如此多的融資平臺，不僅不能有效推進經濟建設，反而增加了政府的負擔。一方面，一旦無力償還債務，必將導致政府破產。另一反面，由于目前國家為穩定經濟發展實行的適度寬松的貨幣政策計劃，一旦經濟發展步入穩定階段或者通脹過高，政府會實行緊縮的財政政策和貨幣政策，如此多的融資平臺公司必定要被退出市場，因此，如何適時穩健地退出市場又成為政府的另一大難題。
（二）政府負債率過高，債務風險上升，還款能力欠缺。自“解包還原”債務清理后，政府債臺高筑的事實已不容置疑。根據相關報道，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額7.38萬億元，年初統計的數據整整多出了1萬億；同時，地方政府債務率由94%上調至接近98%，部分城市平臺公司貸款債務率超過200%。許多縣級平臺公司的融資來源中地方政府融資平臺，銀行貸款占90%以上。[④]目前融資平臺的財務不透明是很突出的問題。由于信息不對稱，銀行無法監控政府融資平臺跨銀行的資金流向，更難掌握融資平臺的資本金是從何而來，有些地方政府在通過融資平臺獲得資金后，將所承貸的資金劃轉至財政專戶或關聯企業，導致有些資金進入無法還貸的項目，甚至流向了房地產市場和證券市場，銀行難以監測信貸資金的真實流向。
（三）政府擔保形式不規范，很可能引發新一輪的危機。根據中國社科院的調研顯示，全國數千家地方融資平臺公司中僅有10%左右是以項目現金流作為第一還款來源的，大部分依靠的是配套土地的出讓收入來歸還銀行的利息；一些已經解包的平臺公司貸款中，有土地抵押的僅占3成左右，6成是違規違法的擔保。[⑤]與此同時，國家現在正著手對房地產市場進行宏觀調控，由于存在“資產(土地)價格上升——抵押品價格上升——信貸擴張”的正反饋機制，房價一旦被控制下來，那么政府信貸擴張就會受到影響。房地產業在我國總投資中占據穩定的比例，一旦土地價格得到控制，地方融資平臺的資金鏈就會受到影響，銀行將立即產生出大量的壞賬，那么地方融資平臺的信貸資源和信貸擴張能力將會受到極大的影響。實體經濟與虛擬經濟掛鉤產生的蝴蝶效應是巨大的，只要兩者中的一者出現問題，那么實體經濟和虛擬經濟會同時垮臺，就會形成大量的事業，經濟的下滑，負債無法償還，最終會形成新一輪的金融危機。
（四）責任不明，權責不分。融資平臺責任不明主要表現在兩個方面。首先，信貸時期較長，有的甚至超過二十五年，貸款期限跨越了好幾屆政府，就會出現“前任借款，后任還款”或是“新官不理舊債”的現象，如果無法償還，無法明確責任，有可能影響在職官員的積極性。其次，由于融資平臺公司是具有獨立法人資格的公司實體，為了能夠還款必須保證一定的盈利性，但是許多融資平臺的公司由政府出資成立、政府官員管理地方政府融資平臺，而政府的職責是保證社會福利最大化，兩者的利益形成沖突，這就使得一些管理人員身兼兩職，最終導致融資平臺與政府之間權責不分。
（五）缺少專業的管理人員，風險管理意識的淡薄。當下政府對于融資平臺實行多頭管理，“平臺”的高管人員有很大一部分由原政府官員擔任，缺乏必要的市場經營和企業管理經驗及風險防范常識，因此在融資過程中較易發生決策失誤。加上專業的金融人才較少，造成投資管理比較混亂，資金使用效率比較低，帶來了很多潛在風險。
三、地方政府融資平臺立法的具體措施
對于地方政府融資平臺的運行我國還沒有一套專門的法律法規指導和約束其發展。雖然我國已有《預算法》、《擔保法》及《貸款通則》，但這些法律條款并不適用于地方政府融資平臺的運行。目前，地方政府融資平臺的運行主要參照2010年6月國務院下發的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，由此可見，地方政府融資平臺立法的推出是勢在必行。立法應針對現行地方政府融資平臺的各種問題和弊端進行糾正，可以從以下幾個方面考慮：
（一）合理劃分地方政府權限范圍內的職責和義務。針對政府與融資平臺之間責任不明、權責不分這一現象，首先應明確中央和地方政府的在其權限內的職責和義務。對于政府擔保不適用《擔保法》等相關法律，因此也就無法明確政府的職責和義務。新的立法首先對于政府的權限作出規定，其次政府在權限內的職責和義務也應該進行細分。新的法律法規首先應規定對于市級以下的地方政府無權建立融資平臺，同時，對于融資平臺的規模、可貸資金的限額、時限、責任等也要做出明確規定。除上述外，禁止政府官員再在融資平臺任職，負責平臺公司的運行與決策，以免出現利益沖突，尤其是高管更應列入重點監控對象。考慮到融資平臺涉及的資金規模較為龐大，平臺公司員工的選拔可以通過外聘來選拔優秀的、具有專業金融知識和豐富經驗的人才來擔任要職。這樣一來，一方面可以避免政府官員職責與融資平臺公司利益的沖突，避免混淆；另一方面，專業人才能夠使公司運轉更專業化，效率最大化。
（二）建立擔保準入和失效的懲罰制度。由于政府的“擔保函”更多的屬于信用擔保，缺乏約束力，因此，對于政府擔保物應建立擔保準入制度。從政府融資平臺貸款擔保方式看，抵押物包括土地、房地等，質押物包括土地出讓收益權、城市維護收費權、景區門票收費權等，保證方式多為政府融資平臺之間相互擔保，或者是政府承諾函、安慰函，從實質上看，上述擔保大部分屬于無效擔保。 因此地方政府融資平臺，立法應該嚴格明確擔保物的范圍，將一些無土地使用證、政府機關辦公樓、不具備可轉讓性和變現性的資產剔除出擔保范圍，可以以現金流等作為擔保形式。對于擔保物的準入要嚴格審批，嚴禁不合格資產作為擔保物。對于擔保物的失效要對債務人和擔保人實行相應的懲罰措施，一旦擔保物失效，要求債務人不足資本金或追繳扶持資金，對于單戶擔保貸款超出規定水平的責令期限整頓。
（三）健全各類風險防控機制。
1、完善地方政府融資平臺規劃、審查制度。對于地方融資平臺的規劃應從其投資項目著手。許多在建的基礎設施等項目其實不一定符合當地的經濟發展需求，例如一些偏遠地區大興土木、修建高速公路，但是其建成后的利用率卻極低，因此，控制風險應從源頭抓起。對于政府融資平臺的投資的項目應做系統的規劃，真正做到“為人民的利益著想”，切實符合居民的生活需求，符合經濟發展的需求。項目審批后，還應對資金的去向、項目進展、還款來源不斷跟進、審查，保證資金落到實處，同時也確保還款源充足，降低風險。
2、建立內部協商制度。對于銀行無法完全監控政府財務、信貸得不到保障的情況，銀行和政府部門可以協商，就具體內容和相關事宜提出方案，發揮各部門的主觀能動性，彼此互通有無，盡可能使信息公開化。
3、建立責任追究制度。為了使政府相機抉擇，還應該建立相應的問責制，通過追究擔保人的責任來達到約束的作用。政府擔保不能只流于形式或者口頭承諾，應對其追究相應的責任。歐洲債務危機給我們的啟示是政府也有可能破產倒閉論文格式范文。為了避免政府自身出現問題，應首先對其進行問責，讓其對自身有約束力，從而才能真正的降低政府的潛在風險。
4、建立風險披露機制。適當的進行信息披露也是進行風險監控的一部分。信息披露不僅是對財務報表的披露，還包括項目的建設情況、未來現金流、平臺公司的運營等信息的披露。信息披露機制其實是一種隱形監控的方式。通過這種方式一方面可以加強平臺公司的責任感，約束其違規行為，另一方面也是對投資者利益的一種保障，讓金融機構和普通老百姓及時了解到平臺公司的情況，以提高投資者的信心。
（四）限定融資平臺建立門檻和退出機制，保證融資平臺健康運行。一系列刺激計劃的推出令各地融資平臺公司遍地開花，降低了準入門檻。事實證明，過多的融資平臺會產生負面效應。因此，新法應對融資平臺成立的規模、經營業務、法人等成立條件作出明確規定，適當調高準入門檻地方政府融資平臺，以提高融資平臺的整體質量。
此外，中國銀監會發布2010年第一次經濟金融形勢分析通報，透露出了一個明確信號，即地方政府融資平臺將會受到打擊，隨后許多商業銀行立即停止了與地方政府融資平臺的合作項目協商，甚至正在執行的項目也宣布暫停，等待管理部門的進一步指導意見。 這意味著政府融資平臺不得不面臨著如何退出市場的問題。冒然地停止合作項目協商及在建項目必定會產生蝴蝶效應。因此，立法還應明確對于現存的一些不合理的及過多的融資平臺應如何退出市場機制，給政府“減負”。針對這樣一些缺乏效率的平臺公司，立法應勒令其解散，或者可以剝離和拆分其優質資產及不良資產，將不良資產交給資產管理公司管理，對于一些優質資產可以通過競標的方式被其他有實力的公司收購。其次，對于一些已經完成其職責的融資平臺公司也應要有相應的退出方案，例如可以通過收購與兼并的方式，即將一些需要退出市場的平臺公司與一些有實力的或者高一級的平臺公司兼并。如果有的平臺公司運轉期間效益良好，其經營業務具有一定的附加值，也可以考慮增加其運營業務和服務項目，改變其運作模式以更好地為市場經濟服務。
地方政府融資平臺為公共基礎設施的建設、擴大內需做出了巨大的貢獻，這一融資平臺的出現也為我國市場經濟的發展提供了新的契機，因此，為了更好地發展這一融資平臺，應通過專項立法來保障其合法權益，以確保其穩步健康的發展。
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