發展政府支持的擔保機構體系 緩解中小微企業融資問題
時間：2015-10-01 14:58:03 來源：魏赟轉 作者：
在我國，50%以上的稅收、60%的GDP、70%的進出口總額、80%的城鎮就業崗位和99%的企業總數，來自中小微企業，成為了市場經濟的基礎細胞和國民經濟發展的生力軍。然而中小微企業始終面臨著融資難融資貴這一世界性難題，嚴重制約其發展能力，對提高市場競爭力，走向國際市場形成阻礙。歷屆政府高度關注中小微企業在發展中面臨的融資方面問題，并開展了多項工作對中小微企業進行支持，以求解決融資難、融資貴現象，發展融資性擔保機構，便是這些工作中的重要一環。但融資擔保機構是具有一定準財政行為的融資促進機構，通過市場手段促進中小微型企業融資，由于承擔風險與收入不成正比，故業態本身并不具備贏利能力，在發展過程中也出現了不少問題。2014年7月23日，國務院發布《關于多措并舉著力緩解企業融資成本高問題的指導意見》，要求多措并舉緩解企業融資成本高問題，其中指出“進一步完善小微企業融資擔保政策，加大財政支持力度。大力發展政府支持的擔保機構，引導其提高小微企業擔保業務規模，合理確定擔保費用”，符合了擔保行業本質和發展趨勢，為我國擔保行業發展和擔保體系完善指明的方向。
一、政府支持的擔保機構體系是擔保體系的最終發展趨勢
社會信用缺失是擔保行業產生的重要前提，擔保行業發展的重要任務是推動社會信用體系的建立和完善。因此，政府支持的擔保機構應是符合行業發展任務的擔保機構，既通過“兩支持，兩反對”予以界定。一是支持貫徹落實政府宏觀政策，符合產業結構調整方向，服務國家重點建設領域的擔保機構；二是支持解決中小微企業融資問題，通過多資金渠道解決中小微企業融資難，以合理收費降低中小微企業融資成本的擔保機構；三是反對為高耗能、高污染和產能過剩項目提供擔保，不符合社會資源優化配置和行業調整的擔保機構；四是反對違法經營，“掛羊頭，賣狗肉”，主營業務異化，開展非法集資、非法吸儲、非法理財，造成擔保行業混亂，威脅金融生態環境健康的害群之馬。
從國際國內擔保行業發展趨勢上看，單純追逐高額利潤回報的商業性擔保機構（以下簡稱純商業類擔保機構）無法得到政府支持，將逐漸退出歷史舞臺。首先是生存根基逐漸消除，隨著市場經濟體制不斷完善，經濟主體的信息公開，因交易環節信息不對稱的擔保需求將逐漸消除。其次是監管不斷從嚴規范，從事違法經營活動的擔保機構將被清退出市場。再次是以追求利益最大化為目標的擔保機構，往往存在風險管控不嚴，形成不良資產不斷暴露，合作機構日益減少的局面，難以正常開展業務，從而選擇主動退市。市場上將僅保留部分具有準財政性質，以非贏利為目的，通過市場化手段，配置公共資源，幫助政府實現政策意圖的擔保機構（以下簡稱政府支持類擔保機構），并成為政府重點支持的對象。
（一）目前我國擔保行業及擔保體系發展情況
自1993年，中國經濟技術投資擔保公司成立以來，我國擔保行業先后經歷了探索前行、快速發展、爆發增長和規范監管四個階段。截至2013年末，全國融資性擔保行業已發展有法人機構8185 家；全行業實收資本8793億元，平均實收資本1.07億元；融資性擔保余額2.22萬億元，融資性擔保放大倍數2.34倍（數據來源：行業協會）。通過20年的發展，全國擔保機構已分為政府支持類擔保機構和純商業類擔保機構兩種類型，其中政府支持類擔保機構以國有擔保機構為主，并包含了部分具有較強社會責任感的大型民營擔保機構。雖然政府支持類擔保機構在數量上遠少于純商業類擔保機構，但在解決中小微型企業融資難、融資貴問題上，卻發揮了主要作用。我國擔保行業正按著最終發展趨勢逐步前行，純商業類擔保機構正逐漸退出市場。
1.落實政策目標實現政府意圖
政府支持類擔保機構不以追求高額利潤為目的，通過保本微利的經營方式，積極支持當地中小微企業發展、地方經濟發展和重大項目建設，實現政府的政策意圖。從實際經營范圍上看，政府支持類擔保機構分為三類，一是支持國家級和省級、跨省聯動的重點政策的省級政府支持類擔保機構，如實現國家支持庫區經濟發展、破解庫區產業空虛化和促進移民就業增收為成立初衷，正積極轉型為“面向西南、走向全國”的三峽擔保集團；如安徽擔保集團以“巾幗創業”、“富民興業”計劃，服務三農領域；如為支持了國家振興東北老工業基地發展戰略而成立的東北再擔保。二是為全省的中小擔保機構提供信用增進，緩釋當地擔保行業經營風險，引導中小擔保機構服務中小微企業的省級再擔保機構，如安徽省、江蘇省、北京市、廣東省等地的省級再擔保公司，有效提升當地融資性擔保放大倍數，增加了中小微企業融資規模。三是為促進某一地區或行業發展，服務當地或特定領域中小微企業融資的區縣級政府支持類擔保機構。
無論是哪級政府支持類擔保機構，其擔保費率均處于較低水平，讓利于中小微企業，減輕了企業融資成本，如北京的中關村擔保、首創擔保的擔保費率在1.5%—2%之間；西安的航天擔保和曲江文化擔保的擔保費率在1%—2%之間。純商業類擔保機構在資本的逐利性下，則以最快效率，獲取最高收益為經營目的，但擔保行業的非營利性，使這類擔保機構在實際經營中往往收取較高擔保費，并且采取截留企業貸款資金、轉嫁保證金等手段實現利潤最大化，增加了中小微型企業經營負擔，造成社會不穩定，如2012年爆發的中擔華鼎案件。
2.擔保能力較強市場認可度高
擔保機構是一種經營信譽、管理風險、承擔責任、獲取收益的金融中介機構。是否處理好信譽、風險、責任和收益的關系，直接關系到擔保機構的市場認可度，而政府支持類擔保機構在此四方面均具有明顯優勢。一是經營信譽方面，主觀上政府支持類擔保機構重視信譽，有償必代，維護金融生態環境；客觀上政策性類擔保機構通過實現政府發展意圖，得到了各項政策扶持，獲得了政府的增信。二是管理風險方面，政府支持類擔保機構風控制度嚴格，執行到位；業務開展符合國家產業機構調整，無系統性風險。三是承擔責任方面，政府支持類擔保機構規模大，實力強，能夠有效的承擔擔保責任，防止形成擔而不保的局面。四是獲取收益方面，政府支持類擔保機構僅獲取有限的收益，讓利于實體經濟。
因此，市場各方對政府支持類擔保機構的擔保能力，均給予充分認可，尤其是省級政府支持類擔保機構,擔保成效更是顯著，其擔保發生額和在保余額均能占到行業70%以上的市場份額，融資性擔保放大倍數普遍高于市場平均水平，切實服務了中小微型企業融資。如三峽擔保集團作為重慶市龍頭擔保企業，擔保發生額和在保余額分別占到重慶地區的26%和37%。純商業類擔保機構，一方面由于擔保能力較弱，與銀行合作困難，加速了主營業務異化；另一方面，受主營業務異化影響，銀行更加限制與其開展合作，形成惡性循環，難以真正服務中小微型企業融資。從2013年起，純商業類擔保機構便因違規經營、管理不善、風險爆發等因素，或被監管機構取消經營許可，或主動退市，部分地區退市的純商業類擔保機構甚至占到當地擔保機構總數的50%以上，如江蘇省擔保市場在2012年和2013年期間，退市擔保機構達到379家；廣東擔保市場在2014年8月至9月期間，擔保機構退市亦有20家。
3.樹立行業標桿引領合規發展
省級政府支持類擔保機構和再擔保公司作為地區擔保行業的龍頭企業，承擔著行業標桿的示范作用。一是作為行業標準的制定者，為當地其他擔保機構提供風險評定標準、業務操作流程和擔保費率定價，在一定程度上降低了企業經營風險，避免了行業內惡性競爭和“亂收費”現象。二是作為行業發展的引領者和社會信用體系建設的推動者，通過相對完善的公司治理、有效的風險控制和嚴格的內部管理，為其他擔保機構起到了積極示范作用，提高了行業整體水平，如三峽擔保集團有限公司制定的《綜合業務管理手冊》、《財務內控手冊》和參照巴塞爾協議Ⅲ中內部評級法建立的財務模型，成為了重慶市擔保機構業務發展、風險控制、財務管理等方面的典范。三是作為創新驅動的先行者，研發的標準化、流程化擔保業務產品，為其他擔保機構更好的開展業務提供了技術支持，如北京再擔保研發的“商貸通”和“互助擔保”等批發性業務模式；廣東再擔保研發的“速保通”專項產品，為再擔保體系內的中小擔保機構提供了技術支持。
綜上所述，這類擔保機構提高了中小微企業融資規模，降低了企業融資成本；體現了政策意圖，彰顯了社會責任；引導了社會資源，優化了產業結構；樹立了合規典范，促進了社會信用體系，就是政府應該支持的擔保機構。
（二）國際成熟擔保體系發展經驗
雖然我國擔保行業發展較晚，但行業發展趨勢正逐漸與發達國家成熟的擔保體系趨于一致。為彌補中小企業信用缺失，德、日、美等發達國家均建立了各自的擔保體系，雖然擔保體系具體運作有所不同，但支持什么和反對什么都很明確，即支持服務中小微企業，解決其發展初期面臨的信用較低問題，提高其競爭力的擔保機構；反對從事業務與國家產業政策相違背的擔保機構。因此，國際上的擔保機構均是具有準財政性質的政府支持類擔保機構。各國通過健全法律，建立政府、銀行、擔保三方風險分擔，提供長效財政扶持等制度與機制，形成了一套解決中小企業融資難、融資貴的政府支持類擔保機構體系。
1.德國擔保體系。在德國，中小企業擔保體系是以政府的政策性資金做引導，通過市場化法則、公司法人化運作的國家信用擔保體系，為中小企業融資提供專項服務。在法律地位上，根據《德國銀行法》規定，擔保機構屬于信貸機構，明確了擔保公司市場地位，故德國的擔保機構稱之為擔保銀行。在資金來源上，擔保銀行均是政策性，國家級擔保銀行由德意志聯邦政府出資成立；16個州政府成立了各自獨立、互不競爭的州立擔保銀行，資本金來源為銀行、保險、行業、協會、手工業工會等與中小企業發展息息相關的領域。在風險分擔上，擔保風險按照政府52%、貸款銀行20%、擔保銀行28%的比例分擔。在政府扶持上，德國各級政府為擔保銀行提供資金補償支持，每五年規劃一次。截止2012年9月末，德國擔保銀行的當年擔保發生額約為17億歐元，年化擔保費率1.5%。據測算，德國中小企業的信用級別通過擔保銀行信用增進后，其在銀行的融資成本得到有效降低（貸款利率平均下降2.6%）。
2.美國擔保體系。在美國，由小企業管理局(SmallBusiness Administration，SBA)根據小企業的類型，提供三種不同的融資擔保服務。在法律地位上，《聯邦法典》、《1953年小企業法》、《1958年小企業投資法》和《2010年小企業就業法》為擔保業務的開展，提供了法律支撐、明確了責任劃分、加強了政策引導，使擔保機構的運作、業務開展、政府補助均有法可依。在資金來源上和政府扶持上，SBA每年向國會申請經費和擔保基金，用于支持新貸款和彌補代償損失，2010年至2012年，累計申請了37.7億美元。在風險分擔上，根據貸款金額不同，銀行承兌20%—50%的風險。目前，SBA已通過2.16億美元的資本，支持了240.25億美元的貸款擔保項目，資本杠桿作用顯著。
3.日本擔保體系。在日本，融資擔保體系由兩方面結合形成，即“信用保證協會”作為擔保機構直接提供信用保證服務，“日本政策金融公庫”作為再擔保機構，為前者提供信用保險，緩釋其風險。在法律地位上，分別通過《信用保證協會法》支持“信用保證協會”，通過《中小企業信用保險公庫法》支持“日本政策金融公庫”的業務開展和市場地位。在資金來源上，日本各級政府通過財政預算的形式，為擔保機構提供資本金補充，資金規模與當地中小微企業的需求掛鉤，從2010財年的余額來看，地方政府出資額占比為76％。在風險分擔上，擔保機構與提供融資的金融機構，按照8:2的比例共同承擔風險。政府扶持上，擔保機構代償的最終損失，由再擔保機構提供70%的保險賠付，由政府財政撥款提供剩下30%的代償補償。
二、當前存在的主要問題
由于我國正處于計劃經濟向市場經濟過渡的特殊階段，擔保體系發展還不夠完善，存在以下主要問題。一是法律層面對擔保行業的性質地位界定不清，發展方向指向不明，業務活動保護不夠。二是政府支持、機構合作、監管體系等關系未理順，有的擔保機構一面拿著國家的各種補貼，一面為污染企業、產能過剩企業、高耗能企業提供擔保服務，獲取暴利。三是擔保機構體系和業務體系尚不完善，中小微企業融資難、融資貴現象依舊突出。
三、發展政府支持類擔保機構體系的相關建議
鑒于政府支持類擔保機構在促進中小微企業融資中發揮的重要作用和現行擔保體系存在的主要問題，結合發達國家先進經驗，通過發展發展政府支持類擔保機構體系，落實國務院《關于多措并舉著力緩解企業融資成本高問題的指導意見》文件精神，進一步支持中小微型企業發展，提出如下建議。
（一）明確政府支持的擔保機構范疇，并加大支持力度。根據擔保機構承擔的社會責任，結合國際擔保行業發展先行經驗和國內擔保行業發展趨勢，政府應劃定支持的擔保機構范疇，并在各種優惠政策、指導意見中予以明確。即要旗幟鮮明的支持落實國家發展戰略，真正解決中小微企業融資難、融資貴，建設區域經濟和行業發展的政府支持類擔保機構；反對違規經營，騙取補貼，幫助產能過剩企業、污染企業、高耗能企業融資的擔保公司。對符合政府支持類型的擔保機構，從以下四方面給予支持。
一是建立資本金補充機制，財政資金是政府支持類擔保機構資本金的主要渠道，根據業務發展需要，即融資性擔保放大倍數接近監管上限時，政府應在財政預算中列支增撥資金，為政府支持類擔保機構提供資本金補充。二是建立風險或損失補償機制，政府支持類擔保機構的非營利或微利性質，決定了其面對終端風險時難以有效抵御。政府的風險或損失補償，等于為政府支持類擔保機構的業務風險提供了反擔保，能有效避免代償發生后，在市場上出現的不合理預期，促進政府支持類擔保機構健康發展。三是對政府支持類擔保機構，增加社會責任考核，減少經濟效益考核，并規定擔保資金不能用于投機性用途，將盈利部分繼續投入擔保業務，以增強政府支持類擔保機構的可持續發展能力。四是由政府牽頭，建立政府、銀行、擔保三方風險分擔機制，因擔保機構與銀行合作天生處于乙方，需加強政府協調力度，才能有效引導銀行與政府支持類擔保機構建立符合市場公平交易規則、原則的風險分擔機制，推動銀行嚴格落實貸前調查、貸中審查、貸后檢查責任，承諾合理風險，共同維護社會信用環境，促進中小微型企業發展。同時，對主要為產能過剩、高污染、高能耗企業融資提供擔保的機構，取消其享受各項扶持政策的資格。
（二）健全擔保行業的法律制度和監管體系，理順各種關系。一是盡快出臺《政府支持類擔保公司法》，從法律層面對擔保機構定位、業務性質、機構設立、組織結構、服務對象保護、財務會計、監督管理、破產退出及相關主體的權利與義務等內容加以明確。為擔保機構的業務開展、日常運作提供更好法律保護和支持，避免在抵質押物登記、司法處置等等領域出現不公平待遇。二是健全監管體系，引入風險權重理念，按照違約損失率確認各類社會融資擔保業務的責任余額，促進不同種類的業務科學發展；加強監管制度的頂層設計，避免地方保護主義，使政府支持類擔保機構在跨區域落實國家戰略時，享受平等待遇。三是加快建立再擔保相關制度，為建設全國再擔保體系提供制度支撐。
（三）發展多層次的政府支持類擔保機構體系和擔保業務體系。在政府支持類擔保機構體系中，以國家級和省級政府支持類擔保機構為頂層，以地市級、區縣級政府支持類擔保機構為基層。頂層政府支持類擔保機構依托較強的擔保實力和股東背景，撬動社會資金，通過債券、票據市場、銀行信貸、信貸借款等全面社會融資擔保，服務國家級發展戰略，如三峽庫區、西部大開發、長江經濟帶、絲綢之路經濟帶、振興東北老工業基地等；服務省、直轄市、自治區政府重點工程，如上海自貿區、成渝經濟圈、西咸新區、面向西南開放橋頭堡等重點區域性建設項目；服務無收益的公益性建設項目，如環境治理、扶貧計劃、九類人群增收就業工程等。基層政府支持類擔保機構發揮地熟、人熟、情況熟的基層優勢，以銀行信貸擔保為主，服務各自轄區內的中小微型企業融資，促進產業發展，增加社會就業。
建立全國性再擔保業務體系，作為政府支持類擔保機構體系的延伸。一是成立國家級政府支持類擔保機構承擔全國性的再擔保職能，引導中央財政資金，支持各省、自治區、直轄市、的再擔保公司；協調各省級政府支持類擔保公司為跨區域的國家級發展戰略重點項目、領域提供擔保支持。二是由省級政府支持類擔保機構承擔各省、自治區、直轄市內的再擔保職能，通過增信、分險服務，間接服務中小微企業融資；按照市場化手段，建立再擔保體系準入機制，規范擔保機構經營行為，防止業務異化，促進行業良性發展。三是由地市級、區縣級政府支持類擔保機構直接服務中小微企業，通過加入再擔保體系，增加擔保能力，提高擔保放大倍數，緩釋業務風險，降低收費標準，進一步實現國家發展中小微企業的政策目標。
（四）加強行業自律，清理害群之馬。中國融資擔保業協會的成立是我國擔保行業發展歷程上的里程碑，通過行業協會，加強行業自律，能有效促進融資擔保體系建設，完善社會信用體系。因此，協會應從兩方面對協會成員進行自律引導和管理。一是加強協會成員資格管理，對失信、違規經營、業務不符合國家政策方向的成員進行清退，從發展方向上與國家政策保持高度一致。二是加大業務、風險、管理等方面的培訓力度，協會成員已包含了各省、直轄市、自治區的龍頭政府支持類擔保機構，這些擔保機構均是當地的行業標桿，協會應定期組織會員交流培訓，邀請龍頭政府支持類擔保機構傳授業務和管理經驗，提供產品和風控指導，提高行業整體服務能力和水平。
（五）建立多資金渠道業務，引導低成本社會資金支持中小微企業發展。擴大社會融資和直接融資，是國家金融改革發展方向，擔保機構要拓展多資金渠道，為解決中小微企業融資難提供有效補充。一是通過資本市場為中小微企業尋找資金來源，如瀚華金控上市，為國內中小微企業發展，引入了資本市場資金。二是推動互聯網技術與傳統擔保技術融合，大力發展O2O融資擔保模式，在常規融資渠道不足的情況下，打開中小微企業融資方和社會投資方之間“面對面”的快速便捷通道，縮短融資時間，降低融資成本。三是繼續加強相對成熟的債券、票據、信托、融資租賃、委托貸款等資金渠道運用，成為銀行貸款資金外的有效補充。
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