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十(shi)八大以(yi)來，我國農(nong)村土(tu)地(di)(di)制度啟動(dong)了多項(xiang)改革試點(dian)。其中，加快推進承包地(di)(di)確(que)權頒證(zheng)是農(nong)村改革的一項(xiang)基礎性工(gong)作。按照規劃，我國要力爭在2018年底基本完成農(nong)村承包地(di)(di)確(que)權登記頒證(zheng)。

　　《瞭望》新(xin)聞(wen)周刊(kan)記者了解(jie)到，截至(zhi)2016年底(di)，我國各(ge)地(di)農村承(cheng)(cheng)包地(di)確權(quan)面(mian)(mian)積(ji)已近8.5億畝，約占全國二輪(lun)承(cheng)(cheng)包合同(tong)面(mian)(mian)積(ji)的70%。從實施情(qing)況(kuang)看，承(cheng)(cheng)包地(di)確權(quan)一方面(mian)(mian)讓土(tu)地(di)有(you)了“明白賬”；另一方面(mian)(mian)有(you)利于(yu)承(cheng)(cheng)包地(di)流轉、抵押(ya)等權(quan)能的實現，穩定(ding)了新(xin)型經(jing)營(ying)主體(ti)經(jing)營(ying)預期。

　　隨著土(tu)地確權工作的全面推廣，一(yi)(yi)些矛盾和問題也逐步(bu)凸顯(xian)，部分農民(min)為利益“爭(zheng)地”、農地新(xin)舊矛盾疊加等(deng)問題突出(chu)。同時，涉農補貼標準、土(tu)地承包(bao)期限(xian)等(deng)確權配套政(zheng)策有待進一(yi)(yi)步(bu)厘清。

　　確權釋放農地價值

　　承包(bao)(bao)地是農(nong)民重要的(de)生產(chan)資料(liao)和生計(ji)(ji)保障。由于(yu)歷史原(yuan)因，大(da)量承包(bao)(bao)地存在著面(mian)積不準、四至不清、權屬(shu)不明(ming)(ming)等(deng)(deng)(deng)問題，既影響農(nong)民土(tu)地權益，也不利于(yu)政府“三農(nong)”決策。例如，一(yi)些村社未明(ming)(ming)確劃定土(tu)地地塊四至界限，一(yi)些農(nong)民為此時常爭(zheng)地、搶地；農(nong)村承包(bao)(bao)地存在著計(ji)(ji)稅面(mian)積、測繪面(mian)積等(deng)(deng)(deng)多套(tao)“賬本”，影響農(nong)業補貼等(deng)(deng)(deng)政策精準實(shi)施。

　　近年(nian)來，我(wo)國(guo)實施承(cheng)包地(di)(di)確權(quan)頒證，進(jin)一步摸(mo)清了承(cheng)包地(di)(di)底數。截至2016年(nian)底，全國(guo)已有2582個縣(xian)市區開展了試點，各地(di)(di)確權(quan)面積已近8.5億(yi)畝(mu)，下一步將向全國(guo)推(tui)廣(guang)。

　　隨著確(que)權(quan)的(de)推開，通過(guo)采(cai)用先進(jin)的(de)測繪技術，摸清(qing)了農戶承(cheng)包(bao)地(di)的(de)底數，基(ji)本解決了承(cheng)包(bao)地(di)塊面積不準、四(si)至(zhi)不清(qing)等問題，土(tu)地(di)確(que)權(quan)讓農民(min)有了土(tu)地(di)“明白賬”，化解了大量土(tu)地(di)承(cheng)包(bao)糾紛。

　　在安徽省肥西(xi)縣粉坊村，農民(min)解(jie)正友(you)家(jia)去年底完成土地(di)(di)確權，拿到了新的土地(di)(di)承(cheng)包(bao)經營權證書(shu)。上(shang)面(mian)顯示，解(jie)正友(you)家(jia)有9塊地(di)(di)7.49畝(mu)，每塊地(di)(di)的具體方位、四至界限也標得清清楚(chu)楚(chu)。

　　“以前土(tu)地(di)發包到(dao)戶時，只是用竹竿、皮尺丈量(liang)，靠經驗估算大致面積。當時我們家量(liang)出(chu)的面積是3.52畝(mu)(mu)，現在準確(que)測量(liang)出(chu)有(you)7畝(mu)(mu)多(duo)地(di)，相差一半(ban)多(duo)。”解(jie)正友(you)向(xiang)《瞭望(wang)》新聞(wen)周刊記者(zhe)坦言，以后不管是土(tu)地(di)流轉(zhuan)還是征(zheng)用，都有(you)了明確(que)的基礎依據。

　　“確權頒證讓承包(bao)權屬更加清晰(xi)，具有(you)(you)法律保障，承包(bao)農戶心(xin)里有(you)(you)底了，流轉時間可以(yi)長(chang)一點(dian)、穩一點(dian)。”基層干部(bu)認(ren)為(wei)，這(zhe)也穩定了新型經(jing)營主體的經(jing)營預期。

　　在重慶(qing)梁平區(qu)青埡村，養(yang)殖(zhi)大(da)戶祝家財(cai)(cai)一次性(xing)支付近(jin)(jin)190萬(wan)元(yuan)，“買斷”了村里300多畝承包(bao)地經(jing)營(ying)權，期限直至第(di)二輪(lun)土地承包(bao)期結束，共(gong)計12年(nian)。祝家財(cai)(cai)說，他投(tou)入近(jin)(jin)2000萬(wan)元(yuan)建起了養(yang)殖(zhi)大(da)棚和配套用(yong)房，準(zhun)備將規模養(yang)殖(zhi)做大(da)做強。

　　承(cheng)包地(di)(di)(di)確(que)權作(zuo)(zuo)為(wei)農地(di)(di)(di)改革的(de)基礎(chu)性工作(zuo)(zuo)，還推動(dong)了農村承(cheng)包地(di)(di)(di)抵(di)押(ya)擔保、有償退出、互(hu)換并地(di)(di)(di)等，有助于(yu)盤(pan)活(huo)承(cheng)包地(di)(di)(di)相關財產權能，使改革紅利進一步(bu)釋放。

　　在重慶北碚區，金刀峽鎮綠波漾(yang)農(nong)作(zuo)物股份合(he)作(zuo)社(she)在發展過程(cheng)中(zhong)，長期受到(dao)資(zi)金短缺(que)困擾。“合(he)作(zuo)社(she)有(you)入社(she)農(nong)戶570多戶，參股土地(di)近千(qian)畝。農(nong)業產業化(hua)發展需(xu)要大(da)量資(zi)金，以(yi)前(qian)因為沒有(you)抵(di)押(ya)物無法向銀(yin)行貸款(kuan)，經(jing)常不得不搞民間融資(zi)，利息高風險大(da)。”合(he)作(zuo)社(she)社(she)長唐朝富告訴本刊(kan)記者(zhe)，合(he)作(zuo)社(she)生(sheng)產優(you)質糯玉米，發展訂單農(nong)業，每到(dao)農(nong)時(shi)，就需(xu)要大(da)量資(zi)金購買種子、化(hua)肥等生(sheng)產資(zi)料，每年資(zi)金缺(que)口都在100萬元以(yi)上。

　　土地(di)(di)經(jing)營(ying)權(quan)抵(di)押融(rong)資政策放開后(hou)，綠波漾(yang)農作物股份合作社(she)以社(she)內農戶土地(di)(di)經(jing)營(ying)權(quan)向銀行抵(di)押貸(dai)款50萬元(yuan)，在很大程度(du)上緩解了資金(jin)壓力。由于還款信(xin)譽好、盈利能力強，目(mu)前銀行對(dui)合作社(she)土地(di)(di)經(jing)營(ying)權(quan)貸(dai)款額度(du)已(yi)提高至(zhi)150萬元(yuan)。

　　以確權為基礎，甘肅、山東(dong)等省還不斷(duan)完善農(nong)地(di)價值評估(gu)、抵押(ya)登(deng)記(ji)、交易流轉、風險處置(zhi)等配套政策，逐步形(xing)成農(nong)地(di)抵押(ya)融資服務平臺。符合條件的(de)農(nong)民貸款，從申請到(dao)批準，最短的(de)只需兩三天(tian)。

　　全面鋪開面臨兩大難題

　　當前(qian)，隨著土(tu)地確權進(jin)入全面推廣階段，基層的一些矛盾和問題(ti)逐步(bu)顯(xian)現出來，成(cheng)為下一步(bu)工作推進(jin)中難啃的“硬(ying)骨頭”。

　　一是一些地方由于農地分配到戶方式、農民“農轉(zhuan)非”以及(ji)婚喪嫁娶土地調整等引發的(de)土地糾紛多發，新舊矛(mao)盾疊加，承包經營(ying)權要界定清(qing)晰，難度較大。

　　在(zai)(zai)湖南省部(bu)分(fen)農(nong)業大縣，第二輪土地(di)(di)(di)(di)(di)承包(bao)時(shi)(shi)，按照約定俗(su)成(cheng)的(de)辦法，一些村(cun)社以糧(liang)(liang)食產量(liang)來折算確(que)定土地(di)(di)(di)(di)(di)面(mian)積，產量(liang)高的(de)好地(di)(di)(di)(di)(di)，8分(fen)算作是一畝；產量(liang)低(di)的(de)，3畝算作一畝。現(xian)階段在(zai)(zai)確(que)權過程中，有(you)群眾反映，當年分(fen)地(di)(di)(di)(di)(di)，雖然每(mei)家(jia)每(mei)戶實際(ji)(ji)分(fen)得的(de)面(mian)積不同，但(dan)糧(liang)(liang)食產量(liang)相差不大，覺得還算公平。但(dan)現(xian)在(zai)(zai)政府征地(di)(di)(di)(di)(di)是按實際(ji)(ji)面(mian)積征用，農(nong)地(di)(di)(di)(di)(di)面(mian)積大的(de)農(nong)民會“占便(bian)宜”，少(shao)(shao)的(de)吃(chi)虧。有(you)群眾向《瞭望》新聞周刊記者(zhe)反映：“現(xian)在(zai)(zai)地(di)(di)(di)(di)(di)多的(de)偷(tou)著(zhu)樂，地(di)(di)(di)(di)(di)少(shao)(shao)的(de)農(nong)戶心(xin)里不平衡。不少(shao)(shao)人提出重(zhong)分(fen)均分(fen)承包(bao)地(di)(di)(di)(di)(di)，確(que)權這(zhe)事僵持了好長時(shi)(shi)間。”

　　東北某縣(xian)，森(sen)工、農墾(ken)所(suo)屬的(de)國(guo)有(you)農地(di)(di)與農民(min)(min)承包地(di)(di)之間犬牙交錯、界限(xian)不(bu)清(qing)，一(yi)些農民(min)(min)在國(guo)有(you)農地(di)(di)上耕種。“以前(qian)土(tu)地(di)(di)不(bu)值(zhi)錢(qian)，大家對農民(min)(min)耕種國(guo)有(you)農地(di)(di)的(de)行為(wei)‘睜一(yi)只(zhi)眼(yan)閉一(yi)只(zhi)眼(yan)’，現在成為(wei)爭(zheng)(zheng)議的(de)焦點。據初步測算，全縣(xian)有(you)權屬關(guan)系(xi)爭(zheng)(zheng)議的(de)土(tu)地(di)(di)已將(jiang)近(jin)9萬畝。”這個縣(xian)農業部門一(yi)位工作人員說，土(tu)地(di)(di)確權就意(yi)味著要明晰土(tu)地(di)(di)界限(xian)和產(chan)權，現在已有(you)農民(min)(min)為(wei)了(le)經(jing)濟(ji)利益而“爭(zheng)(zheng)地(di)(di)”。

　　在不(bu)少農民(min)眼中，無(wu)論是流轉還是征用，土地(di)“越來(lai)越值(zhi)錢(qian)”。伴隨著確權過程，有的農民(min)“寸(cun)土必爭(zheng)”，成(cheng)為基層穩定(ding)的隱患。

　　二是(shi)目(mu)前(qian)涉農(nong)補(bu)貼標準(zhun)是(shi)否調整、土地(di)承(cheng)(cheng)包期(qi)限能否進(jin)一步明確等(deng)問題，成為承(cheng)(cheng)包農(nong)戶和(he)新(xin)型經營主體關(guan)注的熱(re)點。

　　過去在(zai)基層(ceng)(ceng)農(nong)村，受土地丈量(liang)方式簡陋、農(nong)民(min)為了(le)(le)少交農(nong)業稅(shui)而(er)少報(bao)面積(ji)(ji)等歷史因素的影響，形成(cheng)了(le)(le)“計(ji)稅(shui)面積(ji)(ji)”往往比目前的測量(liang)實(shi)際面積(ji)(ji)偏小的情況。按照政(zheng)策(ce)，種(zhong)糧(liang)直補(bu)(bu)等農(nong)業補(bu)(bu)貼是以(yi)糧(liang)食(shi)播種(zhong)面積(ji)(ji)測算發放，但基層(ceng)(ceng)很難準確(que)測算出農(nong)戶具體(ti)的糧(liang)食(shi)播種(zhong)面積(ji)(ji)，一些地方多(duo)(duo)以(yi)“計(ji)稅(shui)面積(ji)(ji)”上(shang)報(bao)獲取(qu)補(bu)(bu)貼。土地確(que)權之后，有了(le)(le)新的測量(liang)面積(ji)(ji)，種(zhong)糧(liang)補(bu)(bu)貼等惠農(nong)政(zheng)策(ce)能否與之掛(gua)鉤，是基層(ceng)(ceng)群眾擔心(xin)較多(duo)(duo)的問題(ti)。

　　土(tu)地(di)(di)(di)(di)確權(quan)的目的之一(yi)是(shi)穩定(ding)土(tu)地(di)(di)(di)(di)承包(bao)關(guan)系，明(ming)確農戶承包(bao)地(di)(di)(di)(di)地(di)(di)(di)(di)塊數量、具(ju)體面積(ji)、方位界限，讓農民享有(you)長久(jiu)而有(you)保障的承包(bao)權(quan)利。國家政策規(gui)定(ding)要(yao)“賦予農民更(geng)加充(chong)分而有(you)保障的土(tu)地(di)(di)(di)(di)承包(bao)經營權(quan)，現有(you)土(tu)地(di)(di)(di)(di)承包(bao)關(guan)系要(yao)保持穩定(ding)并(bing)長久(jiu)不(bu)(bu)變(bian)”，但基層(ceng)干部對(dui)本(ben)刊記者表示，土(tu)地(di)(di)(di)(di)承包(bao)關(guan)系“長久(jiu)不(bu)(bu)變(bian)”到底有(you)多長，尚未有(you)明(ming)確說法，這(zhe)給地(di)(di)(di)(di)方開展確權(quan)登記帶來(lai)一(yi)些難(nan)度。而且(qie)，不(bu)(bu)同(tong)地(di)(di)(di)(di)方對(dui)此的認(ren)(ren)識(shi)并(bing)不(bu)(bu)一(yi)致，有(you)的認(ren)(ren)為是(shi)長期不(bu)(bu)變(bian)，有(you)的認(ren)(ren)為還是(shi)30年。

　　上述基層干(gan)部認為，土地承包經營(ying)預期(qi)不穩依然是當前農業(ye)生產(chan)和規模流轉(zhuan)(zhuan)的難題。不少地區二輪承包在2028年左右到期(qi)，流轉(zhuan)(zhuan)剩余期(qi)限也就(jiu)10年左右，這(zhe)也是部分新型經營(ying)主(zhu)體不愿(yuan)持續投入(ru)的顧慮之(zhi)一。

　　完善工作機制避免矛盾累積

　　面對(dui)土地確權(quan)過程中的一些難題，基層建(jian)議(yi)，應從完(wan)善工作(zuo)機制入(ru)手，避免矛盾累(lei)積。

　　首(shou)先，土地(di)確(que)權(quan)不僅是(shi)技術問(wen)題，更是(shi)群眾工作問(wen)題。在確(que)權(quan)過程中(zhong)，要善于發揚村(cun)民民主，做(zuo)到(dao)確(que)權(quan)頒證征求群眾意見(jian)，過程公開透明，才(cai)能(neng)將矛盾化解(jie)在基層。采訪(fang)中(zhong)，一(yi)些基層干部告(gao)訴《瞭望》新聞周(zhou)刊記者，確(que)權(quan)重新核定了地(di)籍數據，但涉(she)農補貼調(diao)整是(shi)一(yi)個大工程，涉(she)及多方(fang)面工作考量，標準不能(neng)輕易變更，但應向群眾做(zuo)好政策解(jie)釋工作。

　　作(zuo)為全國較早開展土地(di)確(que)權(quan)的省份，山東(dong)省已基(ji)本完成(cheng)(cheng)確(que)權(quan)頒證工作(zuo)。山東(dong)省農業廳(ting)(ting)廳(ting)(ting)長王金寶(bao)介紹，省內土地(di)確(que)權(quan)之所(suo)以相對平穩，一大(da)原(yuan)因就是建立了土地(di)確(que)權(quan)三榜(bang)公(gong)(gong)(gong)示(shi)制度，即第一榜(bang)公(gong)(gong)(gong)示(shi)農戶(hu)(hu)二輪延包(bao)家庭成(cheng)(cheng)員(yuan)及(ji)承包(bao)地(di)塊(kuai)信(xin)息(xi)摸底調查結果；第二榜(bang)公(gong)(gong)(gong)示(shi)農戶(hu)(hu)指界后承包(bao)土地(di)的位置及(ji)測繪面(mian)積地(di)籍(ji)草圖；第三榜(bang)公(gong)(gong)(gong)示(shi)經過糾錯后的農戶(hu)(hu)承包(bao)土地(di)面(mian)積、四至、空間位置地(di)籍(ji)圖，經公(gong)(gong)(gong)示(shi)無異議后，由農戶(hu)(hu)代表(biao)簽字確(que)認，通(tong)過政(zheng)策(ce)公(gong)(gong)(gong)示(shi)、數據(ju)公(gong)(gong)(gong)開，確(que)保了確(que)權(quan)質量，減少了基(ji)層矛盾爭議。

　　其次，應完善土(tu)地(di)矛盾調處(chu)機制，健全基層(ceng)農村土(tu)地(di)承(cheng)包經營糾紛調解仲裁(cai)體系。綜合考慮歷(li)史成因(yin)、地(di)塊位置、面積等多方(fang)面因(yin)素(su)，因(yin)地(di)制宜制定矛盾解決(jue)方(fang)案，登記造冊、記錄(lu)在案，逐(zhu)步(bu)調解。

　　其三(san)，一些土地確(que)權配套的頂層設計(ji)，應(ying)排出改革時間表，逐步破(po)題。例(li)如(ru)，權屬(shu)期(qi)限(xian)登記(ji)，基(ji)層干部建議，按現(xian)有土地承包關系保(bao)持(chi)穩(wen)定并長(chang)久不變的改革要求，可(ke)(ke)登記(ji)為“長(chang)久”；也可(ke)(ke)參照城市房地產期(qi)限(xian)登記(ji)辦法，探索相應(ying)的年限(xian)設計(ji)。這樣可(ke)(ke)進一步穩(wen)定土地關系，增強農業生產經(jing)營穩(wen)定性。