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　　新京報漫畫/陳冬

　　本次政(zheng)策(ce)的(de)(de)根本目(mu)的(de)(de)是解(jie)決土地財政(zheng)模式面臨的(de)(de)瓶頸，為(wei)保(bao)持城市經濟穩(wen)定(ding)增(zeng)長、推動城市發(fa)展(zhan)方式轉(zhuan)向而提出措施。

　　2017年(nian)8月28日(ri)，國土資(zi)源(yuan)部(bu)、住(zhu)房(fang)城(cheng)鄉建(jian)設(she)(she)部(bu)印發《利(li)用集體建(jian)設(she)(she)用地(di)建(jian)設(she)(she)租賃住(zhu)房(fang)試點方案》（下稱“方案”），在北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥(fei)、鄭州、廣州、佛山、肇(zhao)慶(qing)、沈陽、成都等13個城(cheng)市開展利(li)用集體建(jian)設(she)(she)用地(di)建(jian)設(she)(she)租賃住(zhu)房(fang)試點。

　　政策一出，立刻引起媒體和業(ye)界高度關(guan)注(zhu)。有(you)觀點稱，這一政策意味著集體土地正(zheng)式入市(shi)(shi)，建在其上的房地產開發成本可(ke)降(jiang)至20%－30%，也(ye)就(jiu)是說二、三折超低(di)價房即將(jiang)面市(shi)(shi)。還有(you)不少冠以(yi)“樓市(shi)(shi)王炸”之類浮(fu)夸(kua)標題的文(wen)章也(ye)隨即刷屏。可(ke)惜(xi)的是，這些文(wen)章似乎有(you)些誤讀了。

　　那么，《方案》釋放出(chu)的真正信息究竟是什么？以下五個問(wen)題或許可為我們管窺一(yi)二。

　　一問：為什么要開展《方案》試點？

　　長久以(yi)來，我國(guo)采取的(de)(de)是“土(tu)儲模(mo)式”——國(guo)家對集(ji)(ji)體土(tu)地(di)先征(zheng)用、變(bian)性、收儲，變(bian)為國(guo)有(you)建設用地(di)以(yi)后(hou)再進行開(kai)發(fa)。然而，洪(hong)水總(zong)有(you)撞上堤壩的(de)(de)時候，隨著社會發(fa)展，集(ji)(ji)體土(tu)地(di)的(de)(de)開(kai)發(fa)模(mo)式和發(fa)展方(fang)(fang)式已難以(yi)適應城鎮(zhen)化(hua)的(de)(de)發(fa)展方(fang)(fang)向。中國(guo)城鎮(zhen)化(hua)的(de)(de)后(hou)半段(duan)還(huan)有(you)很長的(de)(de)路要(yao)走(zou)，如何避開(kai)征(zheng)地(di)環節，在集(ji)(ji)體土(tu)地(di)上探索繼(ji)續推進城鎮(zhen)化(hua)的(de)(de)新模(mo)式，成為頂層設計的(de)(de)當務之(zhi)急(ji)。

　　其一(yi)，在(zai)住(zhu)房的供需矛(mao)盾推動(dong)下，在(zai)集體土(tu)地上建設住(zhu)房逼不得(de)已成為(wei)現實，但因政策空白，由此(ci)導致的消防(fang)、治安、地方黑惡勢力坐大(da)等(deng)問題成堆，既然擋不住(zhu)、禁不絕，不如變堵為(wei)疏(shu)，跟上市場步伐，以正視聽。

　　其二，積弊(bi)已久的城(cheng)(cheng)鄉矛(mao)盾不(bu)但(dan)久未破題，城(cheng)(cheng)鄉差(cha)距反而(er)越(yue)來(lai)越(yue)大(da)，尤其是城(cheng)(cheng)鄉接合(he)部等地(di)區，城(cheng)(cheng)鄉距離近在咫尺，對比反差(cha)卻如(ru)天壤(rang)，如(ru)不(bu)及時(shi)化解，城(cheng)(cheng)鎮化將被(bei)畫(hua)地(di)為(wei)牢。

　　其三，新形勢下保增(zeng)長壓力大，無論對國家還是城(cheng)市，經濟停止增(zeng)長意味著(zhu)就業、社會穩定等一系列問題的連(lian)鎖反應。

　　至此，筆者以(yi)為(wei)，本次政(zheng)策(ce)的(de)根本目(mu)的(de)是解決土(tu)地財政(zheng)模式面臨的(de)瓶頸(jing)，為(wei)保(bao)持(chi)城(cheng)市經濟(ji)穩(wen)定增長和城(cheng)市整體可持(chi)續發展、推(tui)動發展方式盡快(kuai)轉向提出(chu)措施。

　　二問：試點房售價會降低嗎？

　　熟悉(xi)土地(di)開發的人知道(dao)，在(zai)政(zheng)府主(zhu)導的土儲(chu)模式下，住(zhu)房售(shou)價涵蓋了征(zheng)地(di)、拆遷(qian)、農(nong)民安(an)置、農(nong)民轉居(ju)、物(wu)業(ye)建安(an)、配套設(she)施、企業(ye)利(li)稅六大(da)項。那么(me)，在(zai)集(ji)體土地(di)上建設(she)住(zhu)房的成(cheng)本是(shi)否會減少(shao)(shao)呢？從(cong)成(cheng)本結構上看，減少(shao)(shao)的只(zhi)是(shi)征(zheng)地(di)和農(nong)轉居(ju)，對于13個大(da)城(cheng)市(shi)試點，兩項成(cheng)本所占住(zhu)房售(shou)價比不超一半。

　　倘若低租(zu)金房供(gong)應充(chong)分，新增住房確實能暫時緩解供(gong)需矛盾，房價也會有所下(xia)降。不(bu)過(guo)，下(xia)降幅(fu)度卻很難計算，因為集體(ti)土地租(zu)賃住房只(zhi)租(zu)不(bu)售，何來二(er)三折(zhe)價房之說？

　　不(bu)僅(jin)如(ru)此，由于集(ji)體土(tu)地(di)可以入(ru)市，村集(ji)體和(he)農(nong)民配合拆遷(qian)和(he)征收的(de)意(yi)愿(yuan)就(jiu)會減弱。征地(di)更難，商品房(fang)(fang)供應量就(jiu)會減少。由于商品房(fang)(fang)有著唯一合法的(de)買賣(mai)權，投資品屬性不(bu)可替代，國人(ren)的(de)買房(fang)(fang)觀念又(you)不(bu)可能一下轉變為“以租為主”，買房(fang)(fang)需求仍將(jiang)長期持續。

　　殷(yin)鑒未遠(yuan)，深(shen)圳房價近年大漲，就是(shi)源于2009年率先進行(xing)的集體土地入市探索(suo)，隨后幾(ji)年都完不成土地整備（即土地收(shou)儲）計劃，缺口達一半以上。供需(xu)矛盾下，房價成為了出口。

　　三問：投資渠道可行嗎？

　　從政策上看(kan)，投資(zi)(zi)審批環(huan)節打(da)通了(le)；但從融資(zi)(zi)渠道(dao)上看(kan)卻未必行(xing)得通。

　　為什么？因(yin)為《方案》規定在集(ji)體建設用地(di)上(shang)建設的(de)是“租(zu)賃住房”，只租(zu)不售，因(yin)此房屋所有(you)權沒有(you)流通(tong)性，不能成(cheng)為抵(di)(di)押物；加之(zhi)“不得轉租(zu)”，使用權也(ye)沒有(you)流通(tong)性。當所有(you)權和使用權都被凍結(jie)時，連“商品(pin)”都算不上(shang)，因(yin)此沒有(you)抵(di)(di)押貸款融資的(de)可(ke)能。

　　盡管住房具有(you)使用(yong)價值(zhi)和現金收益(yi)，未來租金收益(yi)可以進行(xing)質(zhi)押貸(dai)款融資，但這只是在法理上(shang)成(cheng)立(li)，實際上(shang)未必行(xing)得通(tong)。

　　我們(men)算(suan)筆賬：據(ju)2016年(nian)國家統計局數(shu)據(ju)，北京住房(fang)(fang)(fang)租(zu)(zu)售(shou)比(bi)平均為1：662，即52年(nian)租(zu)(zu)金(jin)可以收(shou)回房(fang)(fang)(fang)屋(wu)總價。假(jia)設在(zai)集(ji)體土地上建設住房(fang)(fang)(fang)成本降低(di)一半(ban)，租(zu)(zu)賃(lin)價格不變，大(da)約26年(nian)租(zu)(zu)金(jin)可收(shou)回成本，若加上利息約為40年(nian)。若以租(zu)(zu)金(jin)質押融資，意(yi)味著(zhu)房(fang)(fang)(fang)屋(wu)業主(zhu)——村集(ji)體在(zai)40年(nian)內無任(ren)何(he)凈(jing)收(shou)入，期間(jian)所有租(zu)(zu)金(jin)收(shou)入都要(yao)先歸(gui)銀(yin)行(xing)。而銀(yin)行(xing)也(ye)不劃算(suan)，40年(nian)后才(cai)能收(shou)回本息。在(zai)13個試點城市中(zhong)，租(zu)(zu)售(shou)比(bi)最高(gao)的廈門，租(zu)(zu)金(jin)收(shou)回投資年(nian)限(xian)約為45年(nian)；最低(di)的成都也(ye)要(yao)22年(nian)。這(zhe)樣的貸款產品，銀(yin)行(xing)是沒有興趣研發的。

　　如(ru)果靠(kao)股權(quan)融資呢？雖然該方(fang)法被《方(fang)案》明文認(ren)可(ke)，但由于住房(fang)產品缺乏交換價值，取得現金(jin)收益能力(li)(li)低(di)，本身缺乏對合作(zuo)者(zhe)的吸引力(li)(li)，實際上卻(que)可(ke)能連股權(quan)合作(zuo)都談不成。缺乏融資渠道的結果，是只能依靠(kao)集體自(zi)有(you)資金(jin)進(jin)行建設(she)，如(ru)此一(yi)來，開發(fa)恐怕是有(you)心無力(li)(li)。

　　四問：誰來開發建設住房？

　　目前的村(cun)(cun)集(ji)(ji)體(ti)——即使是相(xiang)對發(fa)達的村(cun)(cun)集(ji)(ji)體(ti)——自身也缺乏(fa)大規模開發(fa)建設能(neng)力，多數集(ji)(ji)體(ti)要做也只能(neng)與(yu)開發(fa)商合作，采取類PPP模式(shi)（村(cun)(cun)集(ji)(ji)體(ti)相(xiang)當于政府，代表(biao)全體(ti)村(cun)(cun)民公(gong)共(gong)利益）。

　　不(bu)過，如果采取股權(quan)(quan)合作開(kai)發，則存在幾個制(zhi)度性障礙：一(yi)(yi)是(shi)(shi)集體(ti)(ti)土地(di)評估沒(mei)有(you)公認方法，如北京六環一(yi)(yi)帶開(kai)發進展緩(huan)慢的(de)主要原因(yin)，就是(shi)(shi)集體(ti)(ti)土地(di)估值偏高，削弱了(le)投(tou)資吸(xi)引力(li)；二是(shi)(shi)如果村(cun)集體(ti)(ti)以土地(di)入(ru)股，企業(ye)以現金入(ru)股，村(cun)集體(ti)(ti)一(yi)(yi)般要求(qiu)控股，這就可能出現同(tong)股不(bu)同(tong)權(quan)(quan)問題；三是(shi)(shi)作價入(ru)股的(de)年限沒(mei)有(you)說明；四是(shi)(shi)土地(di)作價入(ru)股近(jin)期收(shou)益無望，農民(min)權(quan)(quan)益全(quan)在未(wei)來，這種情況下要不(bu)要設置(zhi)保(bao)底分紅也很敏感：不(bu)分，農民(min)沒(mei)有(you)積極性，分則投(tou)資人(ren)財(cai)務風險大。

　　五問：試點住房能否提供給新市民？

　　由(you)于融資問題，在集(ji)體(ti)(ti)土地上建設租賃房的(de)數量暫(zan)時(shi)不會太(tai)多，各城市的(de)本市戶籍居民中的(de)各群(qun)體(ti)(ti)需求尚有(you)巨大缺口(kou)，因此給(gei)新市民優先分配希望渺(miao)茫。

　　比如，杭州市(shi)公共(gong)租賃住(zhu)房(fang)的優先分(fen)配群體是(shi)城(cheng)市(shi)中等(deng)偏下收入、住(zhu)房(fang)困難家庭(ting)和新就(jiu)業大學(xue)畢業生及(ji)創(chuang)業人員。縱覽全(quan)國各城(cheng)市(shi)，不(bu)管有(you)無明確規定分(fen)配順序，通過搖號分(fen)配公共(gong)產品(pin)性質租賃住(zhu)房(fang)是(shi)普遍現象，因此(ci)公共(gong)租賃住(zhu)房(fang)仍(reng)處饑(ji)餓狀態。在(zai)低收入群體的剛性需(xu)求得到滿(man)足(zu)之前，各地(di)恐怕很難顧(gu)上新市(shi)民的相(xiang)對彈性需(xu)求。

　　不過(guo)，盡管我們(men)分析了《方案》的(de)相對不足之處，但此(ci)項(xiang)改革具有劃時代(dai)意義不容抹殺。基于此(ci)，筆者愿提出幾條意見以供參(can)見：

　　首先，此項改(gai)革涉及我國土(tu)地(di)、金融體制，牽一發而(er)動全(quan)身，必須有(you)相應配套改(gai)革，尤其是針對性的金融產品要跟上。

　　其次，針(zhen)對目前的(de)試點城市還要具體(ti)選點，先以(yi)少數具體(ti)試點為起點，選點宜(yi)小不宜(yi)大，由易到難穩健推進。

　　另外(wai)，要優先(xian)選擇土地成本較低的地方進(jin)行試(shi)點，防(fang)止攤(tan)子鋪得太大，以致風險難控(kong)。

　　最(zui)后(hou)，為(wei)解(jie)決房(fang)源分配，可(ke)以(yi)嘗試將租賃住房(fang)進行企業(ye)福利分房(fang)：哪家企業(ye)參(can)與(yu)開發(fa)則(ze)可(ke)取得(de)一(yi)定(ding)數(shu)量的(de)(de)定(ding)向分配住房(fang)，此(ci)舉(ju)既(ji)可(ke)吸(xi)引高(gao)端人才，又鼓(gu)勵(li)了社(she)會資(zi)本進入，一(yi)定(ding)程度上(shang)緩解(jie)了融資(zi)難與(yu)需求旺盛間的(de)(de)矛盾。

　　本文(wen)無意給這項重大(da)利(li)好(hao)政策潑(po)冷(leng)水，指出(chu)問(wen)題意在(zai)針對部(bu)分觀點(dian)的過度(du)解讀進行(xing)糾偏。雖然政策還有很(hen)多問(wen)題亟(ji)待(dai)破解，機制措施尚未成熟，但(dan)這給試(shi)點(dian)城市留(liu)下了巨大(da)創新空(kong)間，也為(wei)我國城鎮化戰略轉型(xing)留(liu)下充(chong)分想(xiang)象空(kong)間，值得我們繼續期待(dai)。